伴随着区域发展战略转变、要素市场化改革加速等重大宏观改革的推进，空间规划越来越重要。如果土地指标进一步向中心城市、区域节点城市集中，对于其他城市而言，这就意味着城市竞争已经从规划阶段就开始了。
4月20日，北京市规划和自然资源委员会微信公众号全文发布了北京市委、市*印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》（以下称“北京市《实施意见》”），正式确立了“三级三类四体系”的国土空间规划总体框架。
该文件提出，到2020年基本建立北京市国土空间规划体系，初步形成面向实施、城乡统管的国土空间规划“一张图”和一套管控机制。
一天之前，河南省也发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》（以下称“河南省《实施意见》”）。福建则在4月16日宣布成立福建省国土空间规划工作领导小组。另外，四川省也在近日宣布启动“规划攻坚年”行动，计划今年内完成省级国土空间规划编制。
各地构建国土空间规划体系的脚步逐渐加速，伴随着区域发展战略转变、要素市场化改革加速等重大宏观改革的推进，空间规划越来越重要。如果土地指标进一步向中心城市、区域节点城市集中，对于其他城市而言，这就意味着城市竞争已经从规划阶段就开始了。
建设多层级规划体系
2019年5月，**、国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下称18号文件）明确提出，建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，建立“五级三类”的国土空间规划体系，实现“多规合一”。
此次北京、河南两地的实施意见，是各地贯彻落实《中共* 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的实施性文件。
北京市《实施意见》提出，2020年，基本建立本市国土空间规划体系，初步形成面向实施、城乡统管的国土空间规划“一张图”和一套管控机制。
到2025年，健全本市国土空间规划法规*策、管理制度和技术标准，完善国土空间基础信息平台和“多规合一”协同平台，全面实施国土空间规划监测预警和绩效考核机制，形成国土空间规划编制、实施、监督、保障的闭环管理体系。
到2035年，建立本市国土空间治理体系，实现国土空间治理能力现代化，形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的国土空间格局。
河南省《实施意见》则要求，2020年基本完成省市县国土空间规划编制和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定，有序编制详细规划和相关专项规划，初步形成全省国土空间开发保护“一张图”。
对此，珠三角地区的一位规划人士告诉记者，国家和省一级的国土空间规划，是从战略层面定指标、定目录、定原则。而市县一级的国土空间规划，则是要从各地具体实际出发，定空间结构、定产业功能、定准入规则。至于乡镇国土空间规划，则是要在上级规划的约束下，具体落实“三区三线”，定边界、定用途，并对上级战略及重点项目作出空间安排。
其中，按照18号文件的要求，市县和乡镇国土空间规划是本级*对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行*区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性。
各地多位规划界人士均向21世纪经济报道记者表示，目前来看乡镇一级的规划推进较慢。
以北京为例，按照计划，北京市的乡镇国土空间规划，将在2020年编制完成35%，2021年编制完成70%，2022年全部编制完成。其他地区进度可能更加滞后。
某规划院贵州分院负责人告诉21世纪经济报道记者，虽然贵州在今年初就印发了《关于加强国土空间规划体系建设并监督实施的意见》，但文件只是要求到2020年底基本完成省、市、县三级国土空间总体规划编制，目前乡镇一级的国土空间规划还没有具体推进。
城市竞争从规划阶段开始
国土空间规划是空间治理的基础。2019年修订的《土地管理法》，其第18条规定，经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。
随着《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》、《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》等重磅文件的推出，土地要素市场化配置成为新的改革趋势。*明确提出，城乡建设用地指标将更多由省级*负责使用。而强化各级国土空间规划的指导约束作用，被认为是这项改革推进的前提。
中国城市发展研究院总规划师林纪告诉21世纪经济报道记者，过去规划更多被认为是城市发展的技术手段，而非管理手段，规划被修改、落实不力的现象时有发生。伴随着新一轮国土空间规划的编制，以及土地指标管理体系的改革，要强化规划的法律作用，突出规划在土地管理和相关*策制定上的刚性作用。
北京市《实施意见》明确提出，要坚决维护规划的严肃性和权威性，经批准的国土空间规划必须严格执行，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，详细规划、相关专项规划要服从总体规划；不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动，不得在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。
另外，随着我国区域协调发展战略的调整，促进各类要素合理流动和高效集聚成为共识。在鼓励中心城市得到充足发展空间的同时，如何保证收缩型城市的发展，成为一些规划界人士讨论的重点。
上述河南省《意见》就专门提出，要改进用地计划管理。发挥年度新增建设用地计划管控引导作用，以存量定计划、以空间定计划，保障规划稳步实施。将新增建设用地计划分配与存量建设用地盘活挂钩，倒逼盘活存量建设用地。
林纪则认为，出于财*收入、产业发展等多方面考虑，地方*天然有增加建设用地的冲动，随着空间规划对城市发展刚性约束作用的加强，各地对规划会越来越重视。在建设用地总量约束的背景下，这意味着城市之间的竞争将从规划制定阶段就开始。而伴随着区域发展战略的调整、人地挂钩等*策进一步落实，土地指标可能会进一步向中心城市、区域节点城市集中，这就对其他城市的规划制定提出了挑战。
林纪建议，应当加快建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制和相关的转移支付机制。对于人口流出的收缩性城市，既要在规划制定过程中体现生态修复、耕地补充等“减量”规划理念，也要采取措施，对于做“减量”规划的这些城市，在转移支付、考核等各个方面予以补偿。
（来源：21世纪经济报道）
